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中國(guó)需要像以前對(duì)待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和獨(dú)生子女問(wèn)題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制、問(wèn)責(zé)制度和體制保障，才能確保新法的實(shí)施。
2015年1月1日，中國(guó)開(kāi)始施行新的《環(huán)境保護(hù)法》。這是中國(guó)首次嘗試推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。
新《環(huán)保法》被公認(rèn)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史上最好也是最嚴(yán)厲的環(huán)保法。新環(huán)保法對(duì)篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逃避監(jiān)管、偷排污染物等環(huán)境違法行為增加了更加嚴(yán)厲的處罰措施;對(duì)拒不改正的違法排污企業(yè)實(shí)行“按日計(jì)罰”;設(shè)定了針對(duì)治理污染、提高公眾參與水平和保護(hù)舉報(bào)人的具體條款;同時(shí)賦予地方政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的責(zé)任和職責(zé)。
盡管新法亮點(diǎn)諸多，但仍然不完美，由于以下原因，其實(shí)施將面臨諸多挑戰(zhàn)。
首先，新《環(huán)保法》的法律效力有限。該法的地位已經(jīng)有了顯著提升，但不足之處在于未明確理順該法與其他同樣旨在保護(hù)自然資源的法律如《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》《水法》等之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致負(fù)責(zé)管理這些資源的部門(mén)有可能挑戰(zhàn)新《環(huán)保法》的部分條款。
為了避免這種狀況，許多國(guó)家將環(huán)境保護(hù)法提升為基本法。例如，1969年美國(guó)制訂的《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定了所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)所應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)和責(zé)任，以統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境政策和目標(biāo)改變了行政機(jī)關(guān)各行其是的局面;1993年，日本廢止《環(huán)境污染控制基本法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》，制定并頒布了具有綜合法性質(zhì)的《環(huán)境基本法》。
第二，新《環(huán)保法》的執(zhí)行仍然受制于中國(guó)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”和部門(mén)職能重疊的狀況。目前，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局和國(guó)家林業(yè)局等部門(mén)分別負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)工作。碳稅和碳交易則由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，并且這部分內(nèi)容也未在新法中提及。新《環(huán)保法》并未對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制做出調(diào)整，沒(méi)有明確環(huán)保部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的具體方式和措施。
國(guó)際上很多國(guó)家實(shí)行的是獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式。在美國(guó)，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(CEQ)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦各行政機(jī)關(guān)之間和調(diào)解聯(lián)邦、州、地方在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面的分歧，并直接向總統(tǒng)匯報(bào);環(huán)保署(EPA)具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全面的環(huán)境監(jiān)管。意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部全面負(fù)責(zé)本國(guó)的國(guó)土、海洋、河流、濕地和森林的保護(hù);而德國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核安全部以及巴西的環(huán)境部，實(shí)行的也是這種監(jiān)管模式。
第三，盡管中國(guó)的環(huán)境狀況非常嚴(yán)峻，新《環(huán)保法》仍未明確公民的環(huán)境權(quán)。到目前為止，包括美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、菲律賓等發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的149個(gè)國(guó)家在憲法中明確了公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。新《環(huán)保法》規(guī)定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但是，只有符合一定條件的社會(huì)組織才可以向法院提起環(huán)境訴訟，這些組織的數(shù)量有限。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體將有助于公眾全面參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作。
第四，新《環(huán)保法》的實(shí)施和執(zhí)行還有可能因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)缺乏能力和國(guó)家、地方的利益沖突而受阻。目前，中國(guó)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級(jí)環(huán)保局完成，而地方環(huán)保局同時(shí)在人事和經(jīng)費(fèi)兩方面受到地方政府的控制，環(huán)境保護(hù)部對(duì)地方環(huán)保局更多的只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就意味著，地方環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，對(duì)違反《環(huán)保法》企業(yè)進(jìn)行停業(yè)、關(guān)閉等嚴(yán)厲處罰必須要報(bào)請(qǐng)地方政府同意才能實(shí)施。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，由于地方企業(yè)作為地方財(cái)政收入的來(lái)源，當(dāng)?shù)卣鲇诶婵赡軙?huì)考慮對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。
2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，將依法治國(guó)納入對(duì)干部的考評(píng)，以約束干部干預(yù)包括環(huán)境案件在內(nèi)的司法案件的審理。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國(guó)家文件的形式明確支持環(huán)境保護(hù)部門(mén)依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。
從根本上說(shuō)，正如美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校的中國(guó)環(huán)境法專家王立德所言：中國(guó)需要像以前對(duì)待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和獨(dú)生子女問(wèn)題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。
新《環(huán)保法》改變了以往主要依靠政府單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)環(huán)境管理方式，體現(xiàn)了多元共治、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。的確，有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制、問(wèn)責(zé)制度和體制保障，才能確保新法的實(shí)施。
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